落实预算公开尚需责任制度跟进吗

2014年预算法完成修改后，一直被社会各界寄予厚望，期待以此次修法为契机，实现法治化的现代预算制度，进而提升国家治理水平。然而，财政部的近期通报却显示，截至2015年10月 1日，全国有 66 8个单位未公开2015年部门预算，56481个单位未公开2014年部门决算，占比分别为14.48%和22.27%。这意味着，尽管法律对预算公开已经有了明文规定，但是一些地方政府和部门仍然以各种理由不予执行。因而，如何落实预算公开的法律制度、如何提升预算法的权威性、如何落实预算法的法律制度等问题，再度引起社会的高度关注。

此次征求意见历时13天 预算公开是保障纳税人清楚知晓预算支出的重要方式。正如美国学者斯蒂格利茨所言： 包括预算信息在内的公共信息是在管理公共事务的过程中产生的，管理者收集和整理这些信息花费的是公众提供的资金，所以它们应由公众拥有。 因而，现代预算制度对预算公开与透明提出了极高的要求，政府及其各部门不仅要公开预算草案，而且要公开整个财政运行的过程；不仅限于政府层面的公开，而且是各级政府及各部门全方位的公开，唯有这种全过程、全方位的预算公开，才能让政府所有的预算收支都能接受立法部门与社会公众的广泛监督。

正因此，新预算法极为重视和强调预算的公开透明，该法专设第14条作为预算公开的基本规定，一方面要求预算全过程的公开，从预算开始到执行、调整、决算以及最后的审计等所有内容全部公开。另一方面注重预算公开的全面和重点的结合，所谓 全面 ，是指预算、预算调整、决算等情况、报表都要公开。部门预算、决算、报表也要公开，在预算执行中进行政府采购的情况同样需要公开；所谓 重点 ，是指对社会公众尤为关注的重要领域和重点事项，应予以特别的制度安排实行信息公开。

不仅如此，根据法定原则，预算违法行为应当承担相应的法律，并且制裁应有法律依据。事实上，预算法修改前最令人诟病的一点，就是预算软约束问题。修改前的预算法对预算违法行为缺乏明确具体的规定，法律形式过于单一，处罚力度也比较轻微。该法实施20年的情况显示，并没有相关单位和个人因为预算违法行为而受到相应惩处，这就大大削弱了预算法的震慑力。

相形之下，新修订的预算法在法律制度建设方面取得了长足进步。新法规定，如果相关政府单位违反了规定，不仅要责令其改正和加以处罚，情节较严重以至于触犯法律的，还要依法追究其刑事，并对相关负责人也规定了具体的法律。新预算法的 法律 一章用5个条文规定了各级政府、各部门、各单位及其工作人员的法律，而且针对 未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明 的预算公开不当情形，特别规定了追究条款。

并且，财政部新近出台的关于落实地方预决算公开问题的通知强调，在现有公开渠道的基础上，县级以上地方财政部门要建立预决算公开统一平台，本级政府预决算、部门预决算在平台上集中公开，并健全预决算公开工作考核制度，将预决算公开情况纳入地方财政和部门工作绩效考核范围，强化职能部门和相关人员的。毫无疑问，这是政府内部积极落实预算法预算公开制度的有力举措。

但也应当看到，新预算法虽然在预算公开的法律机制上做出了制度性建设的尝试，但是我国目前对预算违法的性质、形式和追究程序等问题，尚未形成非常清晰的认识。是否及如何在法律条款中引入政治、经济等问题，也有待学术界和司法界取得进一步的共识。可以说，如何进一步健全预算法的相关法律，并使其真正落到实处，还有待制度改进和实践检验。

（作者系天津财经大学副教授）